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朱良平:检察建议令状化改造研究

发布时间:2017-09-18         文章来源:江苏长安网        

  检察建议令状化改造的核心在于通过立法明确检察建议的法律地位,赋予其实质约束力。检察建议令状化并不是让检察建议内容具有强制执行力,而是在于强制被监督单位启动落实法律监督意见的程序上。

  检察建议令状化的涵义

  令状是一外来语,它起源于英国,最初是国王发布的简短的书面命令和通知,是一种行政命令;到英格兰国王亨利二世时候,对令状进行司法改造,由原来直接要求“如何做”的命令式,转变为“传唤到我的法官面前审讯以决定正义的问题—那里有此令状”,引起了诉讼程序。令状在具体运行中主要有申请、签发、执行和救济四个环节。检察建议在检察活动中应用广泛,传统上对检察建议的分类主要是诉讼监督类和一般监督类。从检察建议的历史发展来看,检察建议分两类:一是法律监督属性的检察建议;二是社会综合治理性质的检察建议。只有法律监督属性的检察建议才有令状化改造的空间。

  据此,检察建议令状化是指检察机关在履行法律监督职能中,依法对被监督单位发出检察建议,被监督单位应当在规定期间内重新启动或终止被监督事项的有关程序,并依法作出决定,被监督单位未在规定期间内启动或终止有关程序,将会受到法律否定性评价,至于重新决定是否采纳检察建议不做强制要求,只要被监督单位重新决定合法即可。检察建议令状化改造后具有六个特征:1.书面性,排除口头方式;2.强制性,检察建议具有实质约束力;3.监督性,基于法律监督职权而签发;4.确定性,提出的监督意见确定明确;5.程序性,经过特定的程序以检察院名义签发;6.可救济性,被监督单位有途径申请救济。

  检察建议令状化的正当性分析

  检察建议令状化改造具有理论基础和现实基础。一是有法理基础,二是有政治基础,三是有社会学基础,四是有经济学基础。现实基础方面,就检察机关而言,检察建议文书规范性不强,文书的编号、格式、主送单位、适用范围等均不统一,随意性较大,检察建议内容质量有待提高,提出的建议不具体,缺乏针对性、可操作性;就被监督单位而言,对检察建议的回复率、回复质量有待提高,拒不回复的情况也时有发生。

  检察建议令状化改造后具有三个显著的价值:一是规范检察权运行,提升检察工作公信力。二是有效增强法律监督效果,促使被监督单位积极落实法律监督意见。三是理顺监督者与被监督者的关系,尊重行政权和审判权的正当运行。

  检察建议令状化制度的设想及具体思路

  检察建议令状化改造的设想是,通过立法的形式明确检察建议具有实质的约束力,要依照法定程序提出并产生一定的法律效果。具体为:一是通过立法明确检察建议的地位和效力。二是规范检察建议的适用范围、签发程序、内容和形式。在适用范围上,监督对象只能是行政权和审判权,而不是一般监督,制发对象限定为单位而不是个人;在签发程序上,要设定严格的程序;在内容和形式方面,内容关键是要指出被监督事项的违法所在,形式方面要统一格式。三是明确检察建议的执行和救济途径。一方面检察机关自身要加强对检察建议的管理,确保检察建议的质量;另一方面赋予被监督单位的复议复核权利,被监督单位对检察建议存有异议时有权利救济途径。四是建立检察建议监督保障机制。

  (作者系宿迁市检察院党组书记、检察长)